Sobre las Alianzas Público-Privadas

Este es un breve aporte al debate que ha iniciado Plaza Pública sobre las alianzas público-privadas o alianzas para el desarrollo (APD).

A partir del trabajo que he estado desarrollando en el Center for Transportation Public-Private Partnership, en la Universidad George Mason, como parte de mi doctorado, me gustaría aportar algunos elementos a la discusión. Allí me he enfocado en analizar la infraestructura de transporte y en qué ocurre en caso de renegociación de contratos y bancarrotas. Enfocándome en casos extremos, es posible analizar lecciones valiosas a partir de comprender cómo algunos países o proyectos logran mejores resultados que otros. Brevemente tocaré tres temas: 1) la importancia de una buena planificación y de un buen contacto con la población, 2) estar preparados para las renegociaciones del contrato y 3) estar preparados en caso de bancarrota del proyecto.

¿Qué son las alianzas público-privadas? Primero, es importante tener en cuenta que simplemente son contratos entre el sector público y el sector privado. En dichos contratos se establecen ciertas condiciones sobre cómo se asignan riesgos, ingresos, costos, derechos y responsabilidades. Tienden a verse como especiales porque implican la unión de etapas distintas: dependiendo del contrato, así se incluirán distintos componentes. Por ejemplo, no solo se trata de construir un puente. Se trata también de diseñarlo y potencialmente de cobrar peaje. También de darle mantenimiento y, al mismo tiempo, si hay un derrumbe o si la tormenta se lleva la carretera, de mantenerlo en las condiciones negociadas en el contrato.

Se necesitan buenos proyectos con buen apoyo. Se tiene que lograr el apoyo de actores importantes para que los proyectos no tengan oposición fuerte. Pero para ello también es importante que los proyectos planteados tengan sentido financiero para la empresa privada, económico para los ciudadanos y ambiental para el país.

Algunos proyectos en Estados Unidos han sufrido problemas por ser excesivamente optimistas con la demanda que tendrían, por no lograr el apoyo de distintos grupos ciudadanos que veían el proyecto costoso (por lo elevado del peaje, el cual no contaba con subsidio del Gobierno) y por no prestar suficiente atención a preocupaciones que existían en materia ambiental.

¿Cuál es la lección? No buscar atajos. Hay que hacer bien los análisis, abrirlos a la crítica y ver cómo la crítica puede ayudar a construir mejores proyectos. No se trata de destruir los proyectos de APD. Se trata de tener claridad en los criterios para que sean exitosos. Si la demanda es insuficiente, habrá que analizar la conveniencia de subsidios. Si el subsidio no se justifica, tal vez es mejor pensar en un proyecto distinto. Por eso es importante tener un portafolio de proyectos no solo generado por la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie), sino también por las carteras encargadas (Micivi, Mineduc, MSPAS, etcétera), y que se realicen los estudios de impacto que correspondan. Además, es importante entrar en contacto con la población donde se realizarán los proyectos y con la población que usará las APD con el fin de reducir la oposición. Pero al mismo tiempo es importante que la población tenga expectativas realistas. Esto también pasa por tener información disponible de los proyectos, incluso mostrar los contratos (guardando la confidencialidad de los aspectos propietarios).

Se necesita estar preparado para el caso de renegociaciones. En un mundo lleno de incertidumbre, siempre es posible que las APD terminen en renegociaciones del contrato. Uno debe prestar atención a cómo minimizar el impacto negativo que puedan tener en las finanzas del Gobierno. Al fin y al cabo, la renegociación puede terminar beneficiando a todos, por lo que se necesita cierta flexibilidad, pero sí es importante que el contrato contenga cláusulas que ayuden a guiar el proceso de renegociación.

Algunas de las renegociaciones identificadas en las investigaciones que he realizado han estado vinculadas con la gran recesión del 2007 y por lo mismo implicaron caídas importantes de la demanda de las APD, de modo que se puso en aprietos la sostenibilidad financiera de los proyectos. Muchas veces ello implicó reducir el tamaño de los proyectos para adaptarse mejor a los cambios. Otras veces, buscar mecanismos para atraer una mayor cantidad de usuarios, como aumentar los límites de velocidad en las carreteras con peajes. En la literatura también se encuentran casos en América Latina en los que las renegociaciones han servido para que el sector privado y el sector público se aprovechen: el sector público quiere renegociar más infraestructura.

¿Cuál es la lección? Primero, hay que aprender de las experiencias internacionales al momento de escribir los contratos y conocer bien la legislación nacional. Segundo, deben buscarse instancias que permitan reducir los conflictos y los malentendidos y que promuevan la discusión sana de los proyectos y los cambios que encuentren en el futuro. Una herramienta que parece ser particularmente útil y que conviene evaluar es el uso de Comités de Resolución de Disputas (Dispute Resolution Boards). El uso de un comité multidisciplinario de expertos que tengan acceso a toda la información del proyecto y provean retroalimentación valiosa puede resultar útil y ha mostrado evitar demandas, ya que se realizan modificaciones al proyecto que resultan valiosas. Además, pueden servir como un paso previo a solicitar arbitraje o ir a la corte en el que sus propuestas son tomadas en cuenta (sus documentos son admitidos como pruebas, pero no cuentan como testigos). Tercero, implementar las recomendaciones de la siguiente sección también ayuda a manejar adecuadamente la renegociación de contratos.

Se necesita estar preparado para el caso de una bancarrota. En un mundo lleno de incertidumbre, siempre es posible que las APD terminen en bancarrota, como les sucedió a varios proyectos después de la gran recesión del 2007. Al igual que en las renegociaciones, aquello a lo que uno debe prestarle atención es a cómo minimizar el impacto negativo que pueden tener en las finanzas del Gobierno y de la población, lo que ha sido un problema claro en las bancarrotas en Inglaterra y en España.

Allí hay dos elementos que facilitaron los problemas. Primero, el Gobierno garantizó la deuda de los proyectos. Esto hizo que el Gobierno afrontara una elevada proporción del riesgo, y no tanto los actores privados. Segundo, dichos Gobiernos no contaban con reglas parecidas al Capítulo 11 de Bancarrotas del Gobierno de Estados Unidos. Esto hace más difícil renegociar las deudas y, por lo tanto, pone en riesgo el proyecto, que puede detenerse y llevar al Gobierno a intervenir para garantizar que el proyecto continúe su construcción y sus operaciones. En el caso de Estados Unidos, todas las bancarrotas de APD que han utilizado el Capítulo 11 han logrado mantener las operaciones y no han requerido que el Gobierno inyecte dinero al proyecto.

¿Cuál es la lección? Primero, evitar las garantías del Gobierno a la deuda que adquieran las APD. Segundo, aprobar una ley de bancarrotas similar al Capítulo 11 de Estados Unidos. No es cualquier ley de bancarrotas. La experiencia europea muestra cómo ha sido importante que dicha ley sea similar a la estadounidense: en el caso del Eurotúnel en Francia y para reducir el monto de los rescates del Gobierno en 11 proyectos carreteros en España. Una tercera lección es facilitar la compraventa de este tipo de proyectos. En la medida en que haya empresas o Gobiernos locales interesados en comprar estos proyectos, resultará más fácil salir de la bancarrota y mantener la operación de los proyectos.

Referencias. Los borradores de algunos de los artículos relacionados con el contenido de este artículo se encuentran aquí: renegociación y bancarrota.

Published in Plaza Pública: https://www.plazapublica.com.gt/content/sobre-las-alianzas-publico-privadas

March 14th, 2016