Sobre el Salario Mínimo Diferenciado

¿Cuáles son las principales preocupaciones que se generan de cara a los salarios mínimos diferenciados (SMD)? ¿Qué tan justificadas son dichas preocupaciones?

Me propongo discutir esto empezando con la discusión sobre la legalidad de la propuesta para luego enfocarme en las preocupaciones de economía política. En la tercera sección discuto los cuestionamientos económicos que se han generado en torno a la propuesta. En la cuarta sección me enfoco en las propuestas alternativas a los SMD para generar oportunidades de empleo en el interior. Por último me enfoco en cómo sacarle el máximo provecho a la propuesta para promover el desarrollo de la población.

Sobre la legalidad de los SMD

En el debate nacional han surgido discusiones sobre la supuesta ilegalidad de los SMD. Brevemente expondré por qué sí es posible proponerlos dentro del actual sistema jurídico guatemalteco.

Se argumenta que los SMD son ilegales porque implican un salario mínimo distinto para un mismo tipo de actividades. Sin embargo, la Constitución no establece dicha prohibición. Lo único que establece sobre el salario mínimo es que debe darse una fijación regular (art. 102.f). Respecto a los salarios en general, la Constitución define que debe haber una misma retribución para un mismo trabajo en el caso de que existan las mismas condiciones (art. 102.c) y que la ley puede definir excepciones (art. 102.b). Por lo tanto, no existe la ilegalidad que se argumenta.

Se argumenta que los SMD son ilegales porque incumplen con el DR-Cafta, que obliga a no reducir los beneficios laborales por motivos comerciales. Este argumento adolece de varias fallas. Primero, en Guatemala no se les está reduciendo el ingreso a trabajadores que ya están trabajando en la manufactura ligera. Segundo, la propuesta no propone que a los nuevos trabajadores se les vaya a reducir el ingreso. De hecho, se les incrementa, pues pasan del sector agrícola y del de el comercio informal a trabajar en fábricas formales. Tercero, se les incrementa el acceso a beneficios laborales a los nuevos trabajadores, pues estos acceden a salario mínimo (cosa que nadie les garantiza hoy en sus actividades actuales), bonificación incentivo, aguinaldo, bono 14 y los beneficios del IGSS, el Intecap y el Irtra.

Se argumenta que los SMD son una renuncia a los derechos laborales. Primero, el articulado de la Constitución explícitamente establece que los derechos que la ley otorga no pueden ser sujetos a negociación entre trabajadores y empresas. La Constitución no prohíbe al Gobierno modificar las normas laborales. Eso tiene sentido, pues las condiciones económicas, políticas y sociales cambian.

Sobre la economía política de los SMD

En esta sección comento las críticas a los SMD utilizando los que podríamos denominar argumentos de economía política, es decir, argumentos mediante los cuales se cuestionan los incentivos y procesos de la propuesta.

Se argumenta que los SMD son otra iniciativa de explotación laboral de los criollos, que lo han hecho desde tiempos de la Colonia. Este argumento adolece de varios problemas. Primero, los principales inversionistas no son ni criollos ni miembros de las familias del capital tradicional guatemalteco. La mayoría son extranjeros. Es más, el capital tradicional guatemalteco le ha huido a este tipo de inversiones, ya que le falta el conocimiento para hacer estos negocios porque lo ven muy riesgoso y porque está constantemente sujeto a ataques. Una forma sencilla de poner el argumento es esta: el capital tradicional chapín prefiere construir un edificio de apartamentos o un centro comercial o expandir sus operaciones en Centroamérica o en el Caribe a tener que lidiar con proyectos empresariales que implican generar empleo para miles de trabajadores. Lo que sí es cierto es que hay algunos empresarios del capital tradicional apoyando la medida, pero es por sus beneficios indirectos: más crecimiento económico y más empleo formal implicarán más ventas de comida, ropa, etc.

Se argumenta que los SMD atraen inversión extranjera, la cual ha generado consecuencias negativas para el país en el pasado. El argumento se fundamenta principalmente en la vinculación entre la United Fruit Company (UFCO), su oposición a la reforma agraria promovida por Árbenz y el subsecuente golpe de Estado promovido por Estados Unidos. Este argumento realmente no es sobre inversión extranjera, sino sobre la interacción entre geopolítica y política doméstica: si un presidente ignora la política de seguridad de un país grande en su zona de influencia, dicho presidente puede afrontar consecuencias negativas (ya se llame Jacobo Árbenz u Otto Pérez).

Se argumenta que los SMD debilitan la capacidad de negociación de los trabajadores, la cual ya de por sí es débil frente a las empresas. Hay dos formas de responder a esta idea. Primero, dada la realidad del país, antes de pensar en negociar condiciones adicionales, lo primero que debería hacerse es empezar por exigir el cumplimiento de la ley laboral, algo que no pelea con los SMD. Segundo, para la mayoría de los trabajadores guatemaltecos no hay empresas con las cuales negociar mejores condiciones laborales. Lo que abunda es el empleo informal y la agricultura de subsistencia, así como el empleo familiar. Por tanto, es difícil entender a quién van a pedírseles mejores condiciones laborales. El problema es que, para la mayoría de los guatemaltecos, hablar de negociación entre trabajadores y empleadores es una visión errónea.

Se argumenta que los SMD se promovieron sin un proceso de consulta. Primero, se siguió con la normativa nacional para el proceso de consulta. De hecho, se realizó el proceso vía los Consejos de Desarrollo para elaborar la propuesta y esta se discute en el seno de la Comisión Nacional del Salario Mínimo. A diferencia de otros temas en los que realmente no hay mecanismos institucionalizados (como en el tema fiscal), en el laboral sí hay procesos en su lugar.

Se argumenta que los SMD van a extenderse al resto del país. Al respecto es necesario tener claro que, dada la oposición que muchos muestran contra los SMD, su expansión territorial solo va a ser posible si se logran generar miles de empleos formales en Estanzuela, Guastatoya, Masagua y San Agustín Acasaguastlán. Es decir, si es exitoso. Es decir, si la población logra estar mejor. Así que eso resultaría ser positivo. Ahora bien, no todo territorio va a ser sujeto de un SMD. ¿Por qué? Primero, las empresas no van a ir a instalarse en cualquier lugar solo por costos de mano de obra bajos. Lo harán donde hay otros beneficios, como carreteras, cercanía a grandes mercados y cercanía a puertos marítimos. Así que poner SMD en Petén, en el Quiché o en Totonicapán tendría poco impacto hoy en día, sin que previamente se realicen inversiones que permitan atraer empresas (la única justificación válida para hacerlo sería crear un SMD para medianas y pequeñas empresas —mipymes— con el fin de facilitar los encadenamientos productivos). Segundo, la expansión territorial de los SMD tendría sentido alrededor de corredores entre la ciudad de Guatemala y los puertos marítimos del país. Si finalmente se logra un tren que nos conecte con el mercado mexicano, habría que incluir los lugares donde se establezcan las estaciones para cargar mercancía.

Sobre la justificación económica de los SMD

Algunos analistas han comentado que la propuesta de SMD no tiene méritos económicos. Brevemente discutiré las debilidades de dichos argumentos.

Se argumenta que los SMD solo van a reducir aún más los ingresos de la población porque el mercado laboral guatemalteco se comporta como un monopsonio. Esta idea tiene un problema: el modelo económico empleado es erróneo. Primero, porque no hay monopsonio laboral. Por ejemplo, Guatemala no cuenta con una empresa que centralice la contratación de trabajadores, como ha sucedido en el caso de Cuba respecto a la inversión extranjera. Segundo, porque, si se quiere utilizar un modelo que explique mejor el mercado laboral guatemalteco, se debe emplear el modelo de mercados segmentados de Arthur Lewis: un mercado tradicional, con infinita oferta de trabajadores a un bajo salario y con un mercado moderno que puede crecer en la medida en que contrata más trabajadores. Reduciendo la cantidad de trabajadores en el sector tradicional es como los ingresos aumentan para los trabajadores.

Se argumenta que los SMD se establecieron en municipios donde no está concentrada la pobreza, a pesar de que se busca que ayuden a reducirla. La lección internacional es que las empresas prosperan más donde cuentan con las mejores condiciones de infraestructura para el comercio internacional, tanto para importar como para exportar productos, y para el acceso a mercados grandes. En ese sentido, los municipios se encuentran entre la ciudad de Guatemala y los puertos marítimos del país. Ello va a favorecer la migración de trabajadores pobres, como ha sucedido históricamente, cuando hay zonas que generan grandes cantidades de empleos, lo cual favorece la reducción de la pobreza. Esto trae otros beneficios y otras responsabilidades en materia de desarrollo urbano tanto para el Gobierno central como para las municipalidades.

Sobre las propuestas alternativas a los SMD

En la discusión nacional se han presentado distintas alternativas que algunos analistas consideran mejores que la de los SMD. Comentaré brevemente por qué estas deben considerarse como estrategias no sustitutas, sino complementarias a los SMD. Por lo mismo, primero cuestionaré la utilidad de dichas propuestas para generar empleo formal de manera masiva, pero luego señalaré por qué es importante como parte de las políticas complementarias a los SMD.

Se argumenta que es mejor promover una devaluación en vez de los SMD. Una devaluación no garantiza que se va a generar empleo formal de forma masiva. ¿Por qué? Porque una devaluación genera ganancias para las actividades de exportación, independientemente de si dichas actividades generan empleo de manera masiva. Así que las devaluaciones incentivan por igual la migración (porque las remesas son más valiosas) y el trabajo masivo informal (vía las exportaciones agrícolas). Asimismo, no es garantía de empleo formal porque, si el salario es muy alto dada la productividad del trabajador, puede resultar más atractivo comprar maquinaria. Por último, se favorecen actividades que generan poco empleo bien remunerado, como los servicios de exportación. Eso es positivo, pero estos generan poco empleo para solucionar los problemas del país —véase la experiencia de India, por ejemplo—.

Ahora bien, una devaluación debe complementar a los SMD porque las actividades intensivas en mano de obra (promovidas por los SMD) lograrían ser más rentables si se dedican a exportar (promovidas por la devaluación). Esta combinación de políticas macroeconómicas y laborales favorables es la que terminan encontrando Rodrik y McMillan como parte del secreto del desarrollo de Asia del Este desde 1980 si esta región se compara con África y América Latina.

Se argumenta que es mejor promover las mipymes que los SMD. El problema de esta propuesta ya lo ha expuesto el CIEN en diversos estudios sobre la economía informal, así como los estudios del Global Entrepreneurship Monitor (GEM). Para una opinión imparcial conviene revisar el trabajo que han realizado Duflo y Banerjee (por ejemplo, Poor Economics, capítulo 9). Muchos empresarios de Guatemala lo son por necesidad, porque no encuentran trabajo y porque de encontrarlo abandonarían su negocio por casi ninguna compensación adicional. Asimismo, existe el problema de productividad, pues, con contadas excepciones, la mayoría de los empresarios de mipymes no logran crecer porque no cuentan con el talento empresarial y administrativo que se requiere para crecer, ser productivos y poder ofrecer trabajos formales y salarios mínimos.

Ahora bien, las políticas de promoción de las mipymes deben complementar la de los SMD porque generan oportunidades laborales adicionales para trabajadores guatemaltecos que no quieren o no logran encontrar trabajo en las fábricas de manufactura ligera. Hay mipymes que sí muestran alto potencial de crecimiento, que cuentan con empresarios capaces, que están en mercados con potencial y que lo que requieren es apoyos técnicos y financieros para crecer. Particularmente considero que la promoción de mipymes se puede lograr muy bien en la medida en que se logren encadenamientos industriales, como lo sería vincularlas con las empresas de los parques industriales. Allí se requerirá de comedores para atender a miles de trabajadores, así como servicios de reparación de maquinaria y de provisión de insumos locales.

Es más, apostar por la promoción de mipymes se toparía con un problema, y es que la mayoría de estas no pagan el salario mínimo. ¿Qué quedará por hacer? Reconocer que para la promoción de las mipymes se requerirá un régimen laboral (y fiscal) distinto.

Se argumenta que es mejor incrementar la productividad agrícola que los SMD. El principal problema que veo con esta propuesta es que incrementar la productividad laboral agrícola se vincula con menores niveles de empleo, no con mayores. Por eso es que en los países desarrollados hay una baja productividad agrícola y menos del 5 % de la población trabaja en agricultura, en comparación con el 33 % que lo hace en Guatemala. Un ejemplo para nuestro país facilita apreciar esto: una mayor productividad laboral en el azúcar pasaría por usar maquinaria para la cosecha del azúcar. Esto generaría que decenas de miles de trabajadores ya no participen en la cosecha. A cambio, unos cuantos trabajadores, manejando la maquinaria y reparándola, lograrán ganar por arriba del salario mínimo. Segundo, hasta que no haya empresas que ofrezcan mayores salarios a los trabajadores (como lo haría la industria que paga SMD), muchos agricultores no tendrán incentivos para invertir en mayor tecnología. Tercero, porque una mayor productividad agrícola es más viable si existen compradores a los cuales encadenarse.

Ahora bien, la política de incrementar la productividad agrícola debe complementarse con la de los SMD por varias razones. Primero, puede generar insumos que a su vez pueden formar parte del proceso de industrialización en los municipios donde se aplican los SMD. Segundo, porque el empleo y la migración que logren generar los SMD, incluso generando cuatro millones de empleos en 10 años, va a dejar áreas del país donde aún existirán campesinos para los cuales hay que generar alternativas para lograr un mejor nivel de vida. Para ellos, la diversificación productiva hacia vegetales y frutas puede resultar valiosa con el acompañamiento adecuado de extensionismo e investigación en ciencia y tecnología.

Sobre cómo aprovechar al máximo los SMD

Lo que busca el salario mínimo es incrementar la cantidad de trabajadores formales en el sector de manufactura con el fin de que dicho sector se vuelva el primer escalón: el primer escalón para que dichas personas puedan acceder luego a mejores empleos, pero también para que Guatemala, en el futuro, pueda atraer a productores de manufactura cada vez más sofisticados y que requerirán una gran cantidad de trabajadores con más experiencia y con más educación.

¿Qué se requiere para complementar los SMD y así generar cantidades masivas de empleo formal y cada vez mayores niveles de ingresos? No entraré en detalles, dado que el actual artículo ya es suficientemente largo, pero sí mencionaré algunos elementos que deben tenerse en cuenta:

• Impulsar una política de atracción de inversiones para que sea fácil su instalación en dichos territorios
• Promover una política activa de desarrollo urbano en dichos territorios, dado que seguro se generará migración que requerirá soluciones habitacionales, transporte público, etcétera
• Promover la capacitación en dichos territorios
• Promover la educación dual no solo con el apoyo de la beca Mi Primer Empleo, sino con reformas en el currículo educativo
• Seguir impulsando las inversiones en educación, nutrición y salud en dichos territorios
• Apoyar el desarrollo de infraestructura para acceder a agua potable y drenajes
• Apoyar la infraestructura para garantizar que los parques industriales que se generen cuenten con los adecuados accesos y se genere la infraestructura (en carreteras y puertos) que disminuya los cuellos de botella
• Apoyar el renacimiento del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (Icaiti) y convertirlo en un mecanismo esencial para que las empresas incrementen su productividad, diversifiquen sus productos e incrementen el valor agregado de estos

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January 18th, 2016