Reducir la desnutrición más allá de la agricultura.

Hace unos días, el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, por sus siglas en inglés) presentó un estudio en el cual evaluaba Feed the Future, uno de varios programas de cooperación de Estados Unidos en Guatemala. El programa tiene como objetivo reducir la pobreza y la desnutrición crónica y para ello se enfoca en tres estrategias: desarrollar cadenas de valor en horticultura y café, mejorar la nutrición vía intervenciones de salud y mejorar la gobernabilidad a nivel municipal. Comprender su funcionamiento y sus limitaciones debería ayudarnos a mejorar nuestras políticas en un tema crucial para el país. Además, puede permitirnos mejorar el tipo de negociación que mantendremos los Gobiernos del Triángulo Norte de Centroamérica con Estados Unidos en estos meses.

La evaluación revisa la situación en Guatemala, los programas del Gobierno de Guatemala y la manera como funciona Feed the Future. Luego se dedica a discutir las implicaciones de las metas del programa, la conveniencia y la relevancia de dichas metas y la posibilidad de lograrlas. El informe, Tracking Promises, escrito por la doctora Reid Hamel, puede leerse aquí. También puede verse el video de la presentación aquí.

La discusión es abundante, pero prefiero concentrarme en dos puntos. Primero, es ingenuo pretender que Feed the Future tenga el financiamiento y los instrumentos para alcanzar sus metas si el Gobierno de Guatemala no se compromete a proveer los servicios públicos que deben acompañar la inversión. Pero también se necesita replantear la forma como se pretende reducir la desnutrición y la pobreza, pues las intervenciones que se están haciendo en la actualidad no necesariamente llegan a la población deseada ni están teniendo el impacto que se quisiera.

Sobre los servicios públicos, el informe dice que necesitamos dedicar más recursos para salud e infraestructura vinculada con agua potable y drenajes. Al mismo tiempo, en el evento se reconoció que se necesitan cambios importantes en el servicio público para que los recursos adicionales funcionen. Aquí, dos comentarios propios. Primero, no podemos olvidar la lucha reciente de la ministra de Salud con los sindicatos por lo que estos pedían como parte del pacto colectivo. Segundo, relacionado con lo anterior, no hay que olvidar que el Frente Nacional de Lucha, sindicato del Ministerio de Salud, fue de los que salió a manifestar a favor de Otto Pérez Molina. Es difícil creer que dicha defensa se debiera a afinidad ideológica o porque realmente creían que con ello salían a defender nuestra «incipiente democracia». Hay allí un claro indicio de lo que algunos llaman «la vieja política»: aves rapaces que atentan contra el bienestar de la población.

Sobre replantear la intervención para lograr disminuir la desnutrición y la pobreza, el estudio reconoce que necesitamos generar oportunidades laborales fuera del sector agrícola. Esta preocupación va de la mano con lo que ha argumentado en otras latitudes el personal de Usaid, que reconoce los límites de las estrategias agrícolas para mejorar la nutrición de la población más pobre en países en desarrollo. No hay razón para creer que el sector agrícola es la solución para toda la población pobre del país. ¿Por qué? Porque, incluso con intervenciones de encadenamientos productivos agrícolas, hay poca capacidad para integrar a los más pobres; porque no todas las regiones del país son de alta productividad agrícola para bienes que se venden a altos precios; porque no todas las regiones del país logran escapar de los problemas de sequías o de inundaciones; etc. Ahora bien, sería también un error creer que la solución es promover el autoempleo informal dedicado a la exportación de artesanías, como a veces le gusta sugerir a la cooperación internacional. Es como pasar de un callejón sin salida a otro, pero con más colores.

En conclusión, este es un buen informe para ayudarnos a mejorar el nivel de la discusión sobre nuestras políticas y sobre la forma como funciona la cooperación internacional en Guatemala. Ojalá más guatemaltecos interesados en el tema comenten al respecto.

(I)

Tras dos años, las élites seguimos pasmadas.

Las élites del país hemos desperdiciado (plural que nos incluye a mí y a usted, apreciado lector, que seguro también forma parte del 5 % más educado y próspero del país) dos años en el proceso de construcción de una democracia liberal que efectivamente busque el bien común. Apoyar la valiosa labor de la Cicig no es suficiente. La corrupción no se combate solo con enjuiciar y encarcelar corruptos. El sistema de justicia limpia la mesa y genera un miedo intenso para no repetir el pasado, pero eso no evita la tentación de la corrupción ni hace que mejores servicios públicos lleguen a toda la población. La lucha 2.0 de la corrupción requiere reconstruir las normas y los procesos del país para 1) prevenir la corrupción, no solo castigarla, y 2) mejorar el funcionamiento del sector público. El problema es que la mayoría de dichas acciones se salen del mandato de la Cicig, así que los guatemaltecos no podemos simplemente creer que podemos delegar dicha función y esperar que la comisión generá las propuestas. Los guatemaltecos tenemos que ser parte activa en la etapa subsiguiente de construir una mejor sociedad.

Hay cuatro ejemplos claros, de varios, que requieren atención para prevenir la corrupción. El primero es el poder con que cuentan la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y el Ministerio de Finanzas (Minfín) para, si desean, extorsionar empresas. Los exportadores pagan el IVA de los bienes exportados y luego deben esperar a que la SAT devuelva el IVA. Este es un proceso que claramente favorece la extorsión y la corrupción porque va a ser difícil utilizar el poder de las cortes para acelerar el proceso legal contra la SAT. En la Unión Europa, en cambio, las exportaciones afuera de esta no pagan IVA, así que no hay IVA que devolver. En cambio, lo que existe es un fortalecimiento de las capacidades de la SAT para verificar que las empresas realmente estén exportando todo lo que dicen (algo que hemos visto que ya ha empezado a ocurrir en Guatemala).

El segundo y tercer ejemplo limitan el abuso del erario por parte de políticos y de funcionarios públicos. El segundo ejemplo es la Ley del Fondo del Petróleo (FonPetrol), cuyos padres fueron Manuel Baldizón y Manuel Barquín y sirve para distribuir las regalías de extracción del petróleo. Sospecho que, dados los débiles mecanismos de control de gasto, la debilidad de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) para definir criterios de inversión y el cacicazgo de ambos políticos peteneros, FonPetrol terminó financiando campañas políticas en lugar de mejorar las condiciones de vida de las comunidades que debieron recibir dichos recursos. Fortalecer la Segeplán y con ello el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) debería ser fundamental, al igual, incluso, que pensar si la forma institucional actual es la deseada, pues tal vez el SNIP tendría más sentido y más poder dentro del Minfín, y repensar los mecanismos de asignación de recursos. Es evidente que estas municipalidades no cuentan con los procesos para garantizar un buen uso de los recursos. Sería un error y se caería en más corrupción si lo que se hace es promover las iniciativas de ciertos diputados.

El tercer ejemplo es la construcción y el mantenimiento de la infraestructura carretera. Recuerdo un estudio del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales de tiempos del FRG en el que los cocodes financiaban la construcción de puentes que nunca se construyeron en lugares donde no había caminos que conectar. Luego pasamos a los problemas de deuda flotante durante el gobierno de la UNE, que continuaron durante el gobierno del PP. Hoy el problema es que la red carretera se cae a pedazos sin que haya ejecución. Es evidente que necesitamos repensar cómo funcionan nuestras instituciones en materia de infraestructura, cómo transparentar los proyectos y cómo incrementar la competencia de estos para mejorar su calidad y reducir costos. Ello seguro tendrá que pasar por volver a reformar la Ley de Contrataciones del Estado, dado que las últimas reformas evidentemente no cumplieron su objetivo. Ojalá las futuras investigaciones vinculadas con la corrupción de Odebrecht en Guatemala den el impulso que se necesite para la reforma.

El cuarto ejemplo es reformar la Ley Electoral. Hay esfuerzos positivos en esa dirección que deberían permitir incrementar las sanciones por su incumplimiento. Y ojalá incluso se consideren límites al tipo de publicidad electoral (yo la eliminaría completamente). La mayoría de los esfuerzos de la lucha 2.0 se han enfocado en esa área, lo cual es positivo. Sin embargo, también hay esfuerzos negativos, como fue evidenciado de manera reciente. En definitiva, debemos apoyar una buena reforma electoral, pero al mismo tiempo cerrar los chorros de financiamiento del Gobierno, como los mencionados arriba.

He aquí cuatro ejemplos de reformas a normativas y procesos que tendremos que impulsar para prevenir los actos de corrupción como parte de la lucha 2.0 contra esta. En la próxima columna espero ahondar en reformas que necesitamos impulsar para mejorar el funcionamiento del sector público.

(II)

Hay que reconstruir la administración pública.

Más que ver políticos y empresarios en la cárcel, lo que los guatemaltecos queremos son servicios públicos de calidad y que lleguen a toda la población.

En la columna anterior señalaba que las élites del país hemos desperdiciado dos años en el proceso de construcción de una democracia liberal que efectivamente busque el bien común porque no es suficiente con apoyar la valiosa labor de la Cicig para combatir la corrupción. También necesitamos prevenir la corrupción, para lo cual ofrecía cuatro propuestas vinculadas al IVA a la exportación, al FonPetrol, a carreteras y a la Ley Electoral. Pero, para lograr un acceso generalizado a servicios públicos de calidad, lo que más necesitamos es reconstruir la administración pública. Para eso, como élite, tenemos que ponernos de acuerdo en cómo reconstruirla.

Hace 27 meses, durante los días de la plaza, señalaba que era necesario aprovechar la ventana de oportunidad de los eventos y dirigir el rechazo a la corrupción a discutir y aprobar legislación y procesos que necesitamos para reconstruir la administración pública. La discusión sigue siendo relevante porque como élite seguimos pasmados. He aquí tres ejemplos de reformas que necesitamos impulsar para reformar la Ley de Servicio Civil, la Ley de Compras y Contrataciones y la Ley de la Contraloría General de Cuentas de la Nación.

No podemos esperar un buen sector público si no tenemos a las mentes más brillantes del país trabajando por el bien de este. Nuestros problemas de país no son sencillos. No solo requerimos de buenos ingenieros civiles para construir y darles mantenimiento a túneles y puentes, sino también necesitamos administradores e ingenieros industriales para definir el funcionamiento de la provisión de medicinas, útiles escolares y útiles de oficina a las entidades del Estado. También necesitamos contar con directores capaces de orquestar organizaciones con cientos de trabajadores que puedan afrontar los retos de manejar un elevado número de personas. Por eso mismo, reformar la Ley de Servicio Civil, así como sus procedimientos y el funcionamiento de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec), es esencial para pasar de nombramientos basados en amistad o apoyo durante la campaña a generar los mecanismos que permitan contratar y retener en el Gobierno a las personas más brillantes del país para administrarlo y operarlo. Algunas opciones serían establecer exámenes de entrada al servicio civil, mantener una elevada remuneración a los funcionarios públicos, abrir los procesos de competencia por puestos públicos, reformar el funcionamiento de los sindicatos públicos (particularmente en temas de huelga, transparencia y funcionamiento democrático) y proveer recursos a las universidades públicas y privadas del país condicionados a programas específicos que permitan profesionalizar a servidores públicos en temas específicos.

De igual manera, es difícil lograr que el sector público provea dichos servicios si la Ley de Compras y Contrataciones resulta difícil de cumplir o no facilita la compra de productos de buena calidad. Si la obsesión es por los precios más bajos, el problema es que vamos a terminar con productos de baja calidad, que se deterioran con rapidez, y eso implicará comprarlos constantemente o, peor aún, que el producto no provea los resultados esperados. Peor aún, hay tanto miedo hoy en día que, en muchas entidades, los altos mandos presionan a empleados de menor autoridad a conformar las juntas de licitación. Y no por corrupción, sino porque hay miedo a que el Ministerio Público o la Contraloría General de Cuentas vean como corrupción algo que no son más que genuinos errores producto de personal que no está preparado y de normativa poco funcional. Esto significa que la ley debe preparar personal de alto nivel para analizar contratos y justificar que una mayor calidad implica mayores precios.

La Ley de la Contraloría General de Cuentas de la Nación también es importante, no solo porque dicha institución ha mostrado ser completamente inservible y por eso hemos necesitado del dúo MP-Cicig, sino también porque he oído a varios funcionarios señalar que sus multas se vuelven mecanismos de extorsión. Además, sus intervenciones no mejoran el gasto público. ¿Por qué? Porque el enfoque es en procesos administrativos y financieros, y no en cumplir las metas, así como en mostrar problemas, y no en prevenirlos. Habría que pensar en que la Contraloría funcione más como la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos, que en lugar de imponer multas se enfoca en analizar cómo funcionan los programas, analiza si logran sus objetivos y ofrece soluciones sobre cómo mejorar su funcionamiento.

Apoyar el análisis de la legislación, comprender cómo funcionan dichas instituciones en otros países, volver dichos temas relevantes e impulsar su reforma son parte de nuestra labor. Como parte de las distintas élites guatemaltecas, necesitamos involucrarnos en prevenir la corrupción y en reconstruir la administración pública.

Originally published here: https://www.plazapublica.com.gt/content/reduciendo-la-desnutricion-y-la-pobreza

June 19, 2017